Набрання чинності Законом України «Про адміністративну процедуру» та зміни до Кодексу адміністративного судочинства України суттєво трансформували взаємодію між органами влади та судами. Нові правила не лише уніфікують процедури прийняття рішень, а й посилюють судовий контроль за їх дотриманням. Крім того, законодавчі зміни запровадили дієві механізми контролю за виконанням судових рішень. Особливо це стосується колегіальних органів, де відтепер відповідальність за їх невиконання набуває персоналізованого характеру.
Про те, як працюють нові механізми контролю, що означає «нульова дискреція» органів влади та чому дотримання процедур суб’єктами владних повноважень – найкращий захист від судового позову, розповів голова Волинського окружного адміністративного суду Віктор Валюх.
— Пане Вікторе, поясніть, будь ласка, як пов'язані між собою Закон України «Про адміністративну процедуру» та судова система?
Закон про адміністративну процедуру є процедурним кодексом для суб’єктів владних повноважень, зокрема органів місцевого самоврядування. Він визначає правила, за якими вони повинні діяти при розгляді справ і прийнятті адміністративних актів.
Адміністративні суди у цій системі виконують функцію контролю. Тобто вони перевіряють, чи дотримався суб’єкт владних повноважень вимог цього закону під час прийняття рішення або вчинення дій. Таким чином, суд не підміняє орган влади, а контролює законність процедур і рішень.
— Як змінилися підходи до відповідальності членів колегіальних органів після останніх змін до законодавства?
У судовій практиці були випадки, коли рішення суду щодо колегіальних органів не виконувалися, оскільки окремі члени таких органів ухилялися від їх виконання. Однак після змін до Кодексу адміністративного судочинства України, які набрали чинності 19 грудня 2024 року, з’явилися чіткі механізми судового контролю за виконанням судових рішень.
Про що саме йдеться? У нас з’явилася частина 4 статті 382-1 Кодексу адміністративного судочинства. Вона прямо передбачає, що якщо суб’єктом владних повноважень є колегіальний орган і судовим рішенням такий орган зобов’язано вчинити певні дії, суд може зобов’язати кожного з членів такого колегіального органу, до повноважень чи функцій якого належить забезпечення виконання рішення, подати у встановлений строк звіт про його виконання.
Тобто перша важлива норма – це можливість суду звернутися не лише до органу в цілому, а до кожного конкретного члена цього органу. Йдеться, наприклад, про депутатів органів місцевого самоврядування або членів виконавчих комітетів.
Кожен із них повинен прозвітувати про те, які дії він вчинив для виконання судового рішення.
І друга норма – це частина 8 статті 382-3. Вона говорить про те, що за результатами розгляду звіту суд, враховуючи індивідуальні дії або бездіяльність кожного члена колегіального органу, може накласти штраф на тих, хто у межах своїх повноважень не забезпечив виконання рішення. Крім того, якщо звіт не подано у встановлений строк, суд встановлює новий строк і одночасно накладає штраф на кожного з членів органу, який цього не зробив.
Тобто механізм виглядає так: спочатку суд зобов’язує подати звіти, далі оцінює, чи зробив кожен член органу все залежне від нього для виконання рішення. Якщо встановлюється, що окремі члени ухилялися без поважних причин або взагалі не подали звіт, суд може накласти на них штраф.
Станом на сьогодні мінімальний розмір штрафу становить 66 560 грн, максимальний – 133 120 грн.
— Чи є вже практика застосування таких санкцій?
Так, у моїй практиці і практиці нашого суду вже були випадки застосування штрафів до членів колегіальних органів.
Орган місцевого самоврядування протягом понад трьох років не виконував рішення суду про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою. Формально питання виносилося на сесію, але не набирало необхідної кількості голосів.
Під час розгляду було встановлено, що частина депутатів систематично не відвідувала сесії без поважних причин, відповідно, не було кворуму для прийняття рішення. При цьому пункт 2 частини 1 статті 18 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» прямо визначає, що участь у роботі ради є обов’язком депутата. Якщо депутат без поважних причин не відвідує сесію, він фактично ухиляється від виконання судового рішення.
У результаті на таких депутатів були накладені штрафи у мінімальному розмірі. Після цього вони з’явилися на сесію, проголосували, і рішення суду було виконано.
Цей механізм виявився ефективним.
— Чи може депутат уникнути відповідальності, якщо він присутній на сесії, але утримується від голосування?
У випадку виконання судового рішення немає поняття «утримався». Якщо суд зобов’язав прийняти конкретне рішення, депутат повинен проголосувати «за». Це єдина форма виконання. Голосування «проти» або утримання від голосування може розцінюватися як невиконання рішення.
Суд у кожному випадку аналізує індивідуальну поведінку: хто як голосував, чому, чи був присутній.
Не можна більше ховатися за позицією «я член колегіального органу і мені нічого не буде». Коли йдеться про виконання судових рішень – цей аргумент не працює.
— Що відбувається у разі повторного невиконання судового рішення?
У моїй практиці поки не було випадків повторного невиконання рішення суду після накладення штрафу – цей механізм спрацьовував з першого разу. Втім, закон не забороняє повторне накладення штрафів. При цьому його розмір може збільшуватись. Суд може застосовувати примусові заходи доти, доки рішення не буде виконано. Судовий контроль припиняється лише після фактичного виконання рішення.
— У контексті адміністративної процедури часто згадують поняття «нульової дискреції». Чи могли б ви пояснити простими словами, що це означає для органу місцевого самоврядування?
Це означає, що суб’єкт владних повноважень не має вибору між кількома варіантами поведінки – він зобов’язаний діяти визначеним чином.
Наприклад, якщо суд зобов’язав орган місцевого самоврядування прийняти рішення про надання дозволу, то орган не має альтернатив – він повинен прийняте саме таке рішення.
Є й інші типи рішень. Коли суд зобов’язує прийняти будь-яке рішення – позитивне або негативне – але воно обов’язково має бути мотивованим.
Також, якщо суд зобов’язує повторно розглянути питання, орган не може вдруге відмовити заявнику з тих самих підстав.
— Як змінюється судова практика у зв’язку із набранням чинності Законом про адміністративну процедуру?
Практика ще перебуває на стадії формування, адже кількість справ невелика. Водночас ми вже бачимо, що органи влади активно застосовують цей закон у своїй діяльності.
Є випадки, коли суд визнає протиправною бездіяльність органу, якщо той розпочав адміністративне провадження, але не прийняв жодного рішення.
Загалом масових або грубих порушень процедур наразі не спостерігається.
— Наскільки важливою для суду є сталість практики? Якщо місцева рада прийняла позитивне рішення щодо однієї особи, а іншій в аналогічній ситуації відмовила – як це оцінюватиметься з точки зору ЗАП?
Мотивація має ключове значення. Якщо орган у схожих ситуаціях приймає різні рішення, це має бути обґрунтовано – наприклад, зміною законодавства чи фактичних обставин.
Мотивація повинна бути чітко викладена в самому рішенні. Це дозволяє суду оцінити його законність і навіть може запобігти зверненню особи до суду, адже вона буде розуміти істинну причину відмови.
— На які саме процедурні порушення сьогодні найбільше звертає увагу адміністративна юстиція? І, виходячи з цього, які найпоширеніші процедурні помилки при прийнятті адміністративних актів ви зараз бачите у судовій практиці?
На даний момент ми не бачимо грубих порушень. Найтиповішим є випадок бездіяльності – коли орган розпочав розгляд справи, але не прийняв адміністративного акта.
Інших системних проблем, зокрема щодо строків чи права на участь, у нашій практиці не спостерігається.
— Чи вплине впровадження Закону про адміністративну процедуру на кількість судових позовів проти органів місцевого самоврядування та інших адміністративних органів?
Це залежить від того, наскільки суб’єкти владних повноважень будуть дотримуватися закону. Якщо процедура дотримана і рішення належно мотивоване, навіть негативне, громадяни, як правило, не звертаються до суду.
Водночас порушення процедур, навпаки, стимулює звернення до суду.
Також свою роль відіграє механізм адміністративного оскарження, який у певних випадках дозволяє вирішити спір без суду.
