Народний депутат України звернувся до окружного адміністративного суду з адміністративним позовом про визнання протиправним і нечинним п. 2-14 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2010 року № 724).
Суд першої інстанції в задоволенні адміністративного позову відмовив повністю. Суд апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову, якою позов задовольнив частково: визнав протиправним і нечинним п. 2-14 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57 у редакції, чинній станом на 28 січня 2023 року. У задоволенні позовних вимог в іншій частині відмовив.
Не погодившись із таким судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, до якої надалі приєдналося Міністерство внутрішніх справ України.
Підставами касаційного оскарження відповідач указав п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, а саме відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах:
– ч. 4 ст. 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та ч. 1 ст. 26 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
– ч. 2 ст. 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України»;
– ст. 24, ч. 2 ст. 26, ч. 8 ст. 33 Закону України «Про статус народного депутата України» та п. 15 ч. 1 ст. 78 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»;
– ч. 1 ст. 3 Закону України «Про національну безпеку України» і ст. 2 Закону України «Про оборону України».
Також у касаційній скарзі зазначалося про порушення судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови норм процесуального права.
Розглянувши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, Верховний Суд установив, що постановою КМ України від 27 січня 2023 року № 69 доповнено Правила перетинання державного кордону громадянами України (затверджені Постановою КМ України від 27 січня 1995 року № 57) п. 2-14 такого змісту:
«У разі введення в Україні воєнного стану члени Кабінету Міністрів України, перші заступники та заступники міністрів, керівники центральних органів виконавчої влади, їх перші заступники та заступники, Державний секретар Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступники, Керівник Апарату Верховної Ради України, його перший заступник та заступники, державні секретарі міністерств, Керівник Офісу Президента України та його заступники, керівники інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступники, Голова Служби безпеки, його перший заступник та заступники, Голова та члени Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, Голова та члени Рахункової палати, Голова та члени Центральної виборчої комісії, голови та члени інших державних колегіальних органів, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, його перший заступник та заступники, народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його представники, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступники, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступники, голови місцевих держадміністрацій, їх перші заступники та заступники, судді Конституційного Суду України, судді, прокурори, керівники інших державних органів та їх заступники, депутати місцевих рад, а також керівники структурних підрозділів державних органів та органів місцевого самоврядування і працівники, які заброньовані на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, керівники державних унітарних підприємств та їх заступники, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать державі, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств, мають право перетинати державний кордон на підставі відповідних рішень про службові відрядження.
У виняткових випадках пропуск через державний кордон жінки та/або чоловіка, який є одиноким батьком, з числа зазначених у цьому пункті осіб, які мають дитину/дітей віком до 18 років (включно), під час їх виїзду за межі України з метою відвідування таких дітей, які перебувають за межами України, або для супроводження таких дітей для виїзду за межі України здійснюється уповноваженими особами Держприкордонслужби за наявності відповідних підтвердних документів.».
Здійснюючи перегляд цієї справи в касаційному порядку, Верховний Суд зауважив, що, ухвалюючи оскаржувану постанову та скасовуючи п. 2-14 Правил в цілому, тобто стосовно всіх категорій осіб, наведених в оскаржуваних положеннях, суд апеляційної інстанції застосував доктрину «actio popularis», вказавши, що позивач звернувся до суду не тільки за захистом своїх прав, а й в інтересах захисту суспільного правопорядку.
Верховний Суд звернув увагу, що в позовній заяві відсутні будь-які посилання на необхідність застосування доктрини «actio popularis» чи звернення до суду із цим позовом в інтересах широкого кола людей, а позивач звертався за захистом «свого права на вільний перетин державного кордону» як народного депутата.
Межі розгляду справи в суді апеляційної інстанції в адміністративному судочинстві визначені ст. 308 КАС України, ч. 5 якої чітко встановлює, що суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.
На переконання колегії суддів Верховного Суду, доведення в суді апеляційної інстанції стороною позивача позиції про те, що позивач звернувся до суду із цим позовом не лише як народний депутат, а й задля суспільного інтересу, тобто позиції, відмінної від викладеної в позовній заяві, не підлягало врахуванню судом апеляційної інстанції.
Отже, всупереч положенням процесуального закону, суд апеляційної інстанції помилково застосував до цієї справи доктрину «actio popularis» як процесуальний привід для часткового задоволення позовних вимог і скасування оскаржуваного пункту Правил в цілому.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам крізь призму правильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Верховний Суд виснував, що постанова КМУ № 69, якою внесено зміни в постанову КМУ № 57, а Правила доповнено п. 2-14, прийняті Кабінетом Міністрів України відповідно до ст. 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію Указом Президента України від 23 січня 2023 року № 27/2023, які були і є обов’язковими до виконання Урядом, та встановлені в порядку та з метою реалізації положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Закону України «Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні"», п. 17 ч. 1 ст. 106 Конституції України.
Аналізуючи положення законодавства, які визначають зміст і обсяг повноважень / прав народних депутатів України, Верховний Суд зазначив, що норми права, які визначають повноваження / права народних депутатів України, не містять положень, які встановлювали б, що до повноважень народного депутата України як посадової особи належить повноваження / право щодо вільного безперешкодного перетину державного кордону України.
З огляду на це Верховний Суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувані положення п. 2-14 Правил не призвели до порушення конституційних прав і свобод позивача як народного депутата України, а тому відсутні підстави для задоволення цього адміністративного позову з мотивів, наведених позивачем у позовній заяві, та висновків, викладених судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Верховний Суд виснував, що в межах спірних правовідносин Уряд діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а запроваджені спірним пунктом Правил обмеження жодним чином не перешкоджають позивачу у виконанні його повноважень як народного депутата, внаслідок чого скасував постанову суду апеляційної інстанції та залишив у силі рішення суду першої інстанції.
Посилання на постанову КАС ВС від 3 липня 2026 року у справі № 320/20473/24 (провадження № К/990/45290/25) буде невідкладно додане після її оприлюднення в ЄДРСР.
